全面开展灾害损失评估  科学编制灾后重建规划
省林业厅副厅长  罗增斌
（2008年6月2日）

同志们：
　　根据会议安排，下面我就林业灾害评估和制定灾后重建规划工作讲几点意见。
　　一、关于灾情评估工作
　　（一）林业受灾概况
　　在这次汶川特大地震中，我省林业系统损失惨重，影响长远。从目前来看，至少有以下四个方面。
　　一是严重破坏了林区基础设施。强大的地震破坏力，不仅摧毁了位于城镇的林业行政机关、企事业单位的办公用房，职工住房，而且使林区的供水、供电、通讯等管线，自然保护区、林业局、林场的管护站点，林业站、木材检查站等站（所）房屋很多被夷为平地，损失极其惨重。
　　二是严重毁坏了林地林木等生态资源。地震灾害区域主要位于四川盆地西部边缘的龙门山区，这一区域林地面积大，森林资源多，植被覆盖率高，生物多样性丰富。震区有林地占全省的10.4%，森林蓄积占全省的9.5%，该区森林覆盖率比全省高13%，林地占幅员面积的比重比全省高17%。地震引起的山体滑坡、泥石流、堰塞湖等次生地质灾害，造成林地垮塌、林木倒伏、林地林木毁损、淹没，生态建设成果和林业产业发展的基础条件受到严重破坏。据初步统计，全省林地毁损380多万亩，林业生产力被严重削弱。
　　三是严重影响了大熊猫等珍稀野生动物栖息环境。地震区域是我省大熊猫重点分布区和主要的大熊猫栖息地，有19个大熊猫自然保护区，大熊猫栖息地面积100多万公顷。地震造成山体滑坡、泥石流和山体移动、崩塌，直接毁坏了大熊猫等珍稀野生动物栖息地，造成栖息地割裂和破碎、走廊带断裂，严重威胁着国宝大熊猫的生存。
　　四是荒漠化范围扩大，生态影响难以估量。地震使原有土地和植被破坏，露出山体岩石、石砾，荒漠化范围进一步扩大，生态系统功能严重受损，区域生态环境遭受重大影响，长期的生态影响难以估量。
　　（二）开展林业损失和影响评估的目的
　　为准确掌握这次地震灾害对林业造成的损失，客观评估灾害损失程度及影响，科学指导灾区生态环境恢复和重建，为国家全面评估灾害损失提供基础资料，为科学制定灾后重建规划提供科学依据，根据中央和省委省政府的要求，省林业厅决定对这次地震灾害造成的林业损失和影响进行全面评估。通过这次评估，也要初步掌握天保工程、退耕还林工程、示范苗圃和种苗基地建设等林业项目损失情况，为进行灾害损失核销打下基础。
　　（三）评估工作的基本原则
　　一是实事求是的原则。中央和省领导多次强调，灾害损失的统计和评估要坚持实事求是，客观反映损失、科学评估影响，不能虚报、夸大损失情况，坚决防止弄虚作假。
　　二是及时有效的原则。目前中央和省政府正在进一步统计和评估灾害损失情况，我们必须尽快掌握林业的损失和影响情况，及时上报林业损失数量和类型，评估地震灾害造成的影响和损失程度。现在时间十分紧迫，省政府要求6月15日前报送损失评估报告，厅里要求6月10日前必须完成林业损失评估报告。
　　三是简便操作的原则。目前，灾区生产生活秩序没有完全恢复，许多道路不通，还有余震不断发生。在这种情况下，开展灾害林业损失评估难度很大。所以这次评估工作要求简便可操作，以统计资料和利用遥感分析资料为主，采用定性与定量相结合的办法组织评估。
　　（四）林业损失评估的主要内容
　　这次地震灾害对林业造成的损失是巨大的，影响也是多方面的，需要评估的内容很多，主要包括以下几方面。
　　一是林业保护与建设的基础设施损失情况。包括林区公路、房屋、管护站点、防火设施，林区职工居住点的水、电、通讯设施，林业单位自办的小水电站，野生动物圈舍、种苗设施等。
　　二是林地林木等森林资源损失情况。主要是面积和蓄积损失情况。
　　三是自然保护区和野生动植物栖息地遭到破坏，生物多样性受到影响损失情况。卧龙自然保护区为单独评估单位。
　　四是天保工程、退耕还林等国家林业重点工程损失情况。
　　五是森林景观资源遭到破坏，生态旅游业受到损失情况。
　　六是生态系统功能破坏损失情况。
　　七是地震对森林防火和病虫防治等次生灾害的影响情况。
　　（五）开展林业损失评估工作的要求
　　一要及时明确灾区范围。目前国家和省里正在组织专家研究，省里6月5日前将会对灾区范围有一个明确的界定，国家在6月10日正式确定。灾区范围不仅关系到损失的评估，也与灾后重建密切相关，现在明确，灾后重建项目除基础设施和移民安置外，其余的均不得突破灾区范围。
　　二要切实加强领导，迅速组织力量，立即开展林业损失评估工作。近段时间，各市州、县市区林业主管部门，按照地方政府和省厅的要求，根据灾情发展，已经多次上报了损失情况。5月30日，我厅又向省政府第四次上报了灾害损失数据。据初步统计，全省整个林业系统灾害损失113.8亿元。目前各地虽然掌握了些初步情况，但条块数据有出入，按要求还要进一步核实，下一步灾害损失数据要落实到县、到乡镇，林地损毁要上图，还有大量工作要做。各市州，特别是六个重灾市州和相关县市区林业部门领导务必要高度重视，一把手亲自过问，分管领导亲自抓，组织资源、计财、保护、造林、种苗、天保、退耕等业务骨干，迅速开展工作，在短时间拿出比较可靠的评估成果。同时，还要尽快组织力量，收集、获取、提供相关影像资料、图片资料。
　　三要充分利用遥感技术和已有资料，尽量科学、准确地评估林业灾害损失和影响。这次地震严重毁坏了灾区的道路系统，并且各地正在安置灾民，恢复重建，目前调查人员无法深入林区开展损失调查，各级林业部门和省林业调查规划院要充分利用现有资料。厅有关部门要积极协调省国土资源厅、省测绘局等部门，尽量获取卫星影像和航空遥感资料，充分利用遥感技术，弄清毁损区域。利用二调资料对比测算林木蓄积损失。这些工作时间紧，任务重，短时间内要出评估报告，不能采取雨雪冰冻灾害评估办法。厅里反复分析研究，决定评估工作主要由省林业调查规划院承担，各市州、县市区林业局配合。规划院要举全院之力，组建写作班子、数据班子、绘图班子，全力开展林业灾害损失评估工作，必须在6月10 日前拿出评估报告。重灾区各市州和县市区林业局要尽可能向省林业调查规划院提供相关资料，以利报告中充分反映各地灾害情况和灾害影响。
　　四要加强沟通和协调，务必将林业损失纳入地方各级灾害损失统计和评估范围内。灾区各级林业主管部门，要积极主动向当地党委政府和抗震救灾指挥部汇报林业灾情和灾害影响，林业损失特别是林业基础设施、生态资源方面的损失要纳入统计范围。省厅计财处、资源处、保护处等处室正在积极同各市州林业局会商细化灾害损失数据，使各地向政府渠道上报的数据同同省厅上报省政府的数据一致。
　　二、关于制定灾后重建规划
　　（一）全省灾后重建规划总体框架和工作安排
　　这次地震，救灾任务重，重建任务更重，而规划是重建工作的龙头。目前，国家和省里已经全面启动了灾后重建规划的编制工作，要求用3个月时间完成规划编制任务（林业上要求7月10前提交，省里的规划要在7月15日前完成）。党中央、国务院和省委、省政府对灾后重建工作高度重视，国务院抗震救灾总指挥部成立了灾后重建规划组，国家发改委主任张平任组长，蒋巨峰省长、住房和城乡建设部部长姜伟新任副组长，国家30多个部门负责人为成员。省政府成立了以蒋巨峰省长为组长的灾后重建规划组，规划组办公室设在省发改委，省级相关部门抽调专人集中办公，已经着手开展灾后重建规划编制工作。近日，巨峰省长、王宁副省长先后主持会议，研究部署灾后重建规划编制工作，要求受灾地区各级政府和相关部门要本着对灾区高度负责的态度、对灾民高度负责的态度、对子孙后代高度负责的态度，高质量、高水平、高效率地完成灾后重建规划任务。特别是对灾情的统计要准确、反映要充分、做到实事求是，进一步摸清灾后重建的条件和基础，立足长远发展做好规划编制工作，力争在原有的基础上有更好的发展。
　　灾后重建规划组制定了明确的工作方案，工作任务包括专项评估、规划编制和政策研究。专项评估分为灾害范围评估、灾害损失评估、资源环境承载能力评价，我厅参与灾害损失评估的相关工作。规划编制分为1个总体规划和9个专项规划，9个专项规划包括：城镇体系规划，由建设厅会同受灾地政府编制；农村建设规划，由建设厅会同农业、交通和受灾地政府编制；城乡和住房建设规划，由建设厅会同受灾地政府编制；基础设施建设规划，由发改委、交通、水利等部门会同受灾地政府编制；公共服务设施建设规划，由发改委、教育、民政、卫生等部门会同受灾地政府编制；生产力布局和产业调整规划，由发改委、经委等部门会同受灾地政府编制；市场服务体系规划，由商务厅等会同受灾地政府编制；防灾减灾和生态环境修复规划，由国土、水利、林业、环保等部门会同受灾地政府编制；灾后重建用地规划，由国土厅会同受灾地政府编制。政策研究主要是研究财政、税费、金融、土地、产业、对口支援、社会募集等方面的有关政策。
　　根据灾后重建规划组的具体分工情况，各级林业主管部门务必高度重视，要与地方各级政府和规划编制的相关部门加强沟通协调、相互衔接，充分反映林业行业的特殊性，把林业灾后重建的相关内容纳入地方政府总体规划和专项规划，特别是要把林业灾后重建的全部内容尽可能融入防灾减灾和生态环境修复规划中去。
　　灾后重建规划要建立在对灾害损失全面科学评估的基础上。这次对林业受灾直接经济损失的测算，各地测算依据和标准应相对统一。从全省角度来看，直接经济损失的测算标准大致为：损毁林木林地按每亩1400元测算，办公用房按每平方米1500元测算，住房以及其他公共用房按每平方米1200元测算，林区道路按每公里35万元测算，林木种苗基地按每亩5000元测算，水电通讯线路按每公里2－5万元测算。
　　（二）林业灾后重建的基本思路
　　1、指导思想
　　坚持以科学发展观为统领，按照中央抗震救灾的总体部署，遵循自然规律和经济规律，坚持“科学措施救灾、综合措施重建”的方针和“以人为本”的理念，注重灾后重建与改善民生相结合，注重人工恢复与自然修复相结合，注重灾后重建与生态建设工程相结合，注重灾后重建与统筹城乡发展相结合，注重灾后重建与产业结构优化升级相结合，推动灾后重建工作顺利有效开展。
　　2、重建原则
　　—— 坚持统筹规划、突出重点的原则。优先安排受灾特别严重，恢复重建工作难度大、任务重的区域，确保灾后重建按照轻重缓急有序开展。
　　—— 坚持以人为本、民生优先的原则。灾后重建要把以人为本、改善民生放在首位，确保灾区通电、通水、通路，确保灾区林业职工群众有饭吃、有水喝、有住处。
　　—— 坚持政府主导、社会参与的原则。灾后重建时间紧、任务重、周期长、资金需求大，在各级政府主导下，不等不靠，广泛动员社会力量参与灾后重建工作。
　　—— 坚持预防为主、质量第一的原则。按照因地制宜、因害设防的要求，合理规划、科学设计、优质施工，确保灾后重建质量，提高灾后重建水平。
　　3、重建目标
　　国家初步确定，此次灾后重建规划期为8年，也称“3＋5”，前3年主要完成恢复重建，后5年进入发展提高阶段。从林业系统来讲，我们考虑：
　　——2008－2010年，以恢复重建为主，基本恢复林区生产生活条件。受灾林区职工得到妥善安置，全面恢复林区水、电、通讯设施和林木种苗生产能力，基本恢复林区道路、防火设施和林业产业基地，组织开展灾区森林植被恢复。
　　——2010－2015年，以发展提高为主，全面恢复林区生产生活条件。全面恢复林区道路、桥梁、森林防火、野生动物保护以及基层林业机构等基础设施，实现林业产业再造和结构优化，基本恢复灾区森林植被。
　　4、重建内容及投资
　　一是林木种苗基地恢复重建。恢复林木种苗基地、采种基地、母树林、种子园等1.6万亩，重建苗圃用房1.5万平方米及育苗设备，恢复育苗大棚、温室12万平方米。
　　二是森林植被恢复重建。天然林保护、退耕还林等重点生态工程损毁林地清理，损毁林地植被恢复重建面积300万亩，其中，大熊猫栖息地恢复重建面积180万亩，林业产业基地80万亩。
　　三是林业服务体系恢复重建。恢复重建国有林场、森工企业、自然保护区、林业工作站、木材检查站、森林公安等林业机构房屋246万平方米，其中，公共用房90万平方米，职工住房156万平方米。
　　四是林业基础设施恢复重建。恢复重建林区道路、桥梁3487公里，桥梁487座，水电通讯线路4090公里，电站48座，了望台250座以及森林防火、病虫防治、生态监测等设施设备。
　　初步测算，林业灾后恢复重建共需中央投入65亿元。
　　这里特别需要指出的是，在规划重建项目和布局时，要认真研究以下三个问题：一是资源环境的承载能力。国家发改委专家提出，按人均5000美元来测算人口容量；同时，对环境的容量、项目的适宜性、人居的宜居性等都要认真评估。二是要与主体功能区划相结合。专家提出，此次极重灾区应作为禁止开发区和限制开发区，主要提供环境、生态、旅游等功能，适度提供农牧业，因此，在生产力和产业布局、基础设施布局方面必须充分考虑这个因素。三是要统筹考虑林区生产生活设施的布局。可将林业职工生活基地向城镇集中，在林区适当布局一批森林保护和营林站点；对不宜在原址重建的，要及时迁建；在自然保护区，可结合重建将村民相对集中安置，进一步调整土地利用结构，促进保护事业发展。
　　（三）需要争取的有关政策
　　林业灾后重建工作任务十分繁重，需要林业部门齐心协力，争取在政策层面上有所突破。
　　1、积极争取将林业纳入各级政府灾后重建规划。本次地震灾害，国有林场、森工企业，自然保护区，林业工作站等林区基础设施损失严重，损毁的林木、枝丫等大量堆积，易引发森林火灾、森林病虫害等次生灾害。长期以来，我省国有林场、森工企业、自然保护区等基层林业机构，既有别于农村，又有别于城镇，是一个半封闭的小社会，林区道路、通讯、水电、房屋等基础设施绝大多数依靠行业自身投入，自建、自用、自管。鉴于林业行业的特点，需要争取国家和地方各级政府将国有林场、森工企业、自然保护区、林业工作站等基础设施、森林植被恢复等项目，一并纳入灾后重建规划，统筹安排灾后重建。经请示国家发改委和省政府领导同意，我省林业基础设施灾后重建纳入生态环境恢复和防灾减灾专项规划，而不放入基础设施建设专项规划；同时卧龙特别行政区单独编制综合的重建规划。
　　2、积极争取享受当地房屋重建政策。本次地震灾害，灾区房屋毁损严重，对国有林场、森工企业、保护区等多数地处偏远的山区林业单位，有的未纳入地方建设序列。本次地震灾害后，山区的地质结构更为脆弱，更易发生山体滑坡和泥石流等次生灾害。需要向国家和地方各级政府反映，将国有林场、森工企业、自然保护区的综合职能部门迁建到附近城镇安全地带，纳入当地城镇化建设统筹考虑，同时将管护点、工区、保护点保留在林区安全位置。特别是对毁损公共用房、林区职工住房，要积极争取享受当地灾后重建中房屋补偿等有关政策。
　　3、积极争取对重灾项目进行损失核销。此次特大地震灾害，位于重灾区的示范苗圃和林木种苗基地受损严重，温室、大棚和房屋部分或全部垮塌，受损林地面积达380多万亩。需要向国家争取按照灾害损失核销相关规定，对天然林保护公益林造林、退耕还林配套荒山造林面积进行灾害损失核销。对严重受损的示范苗圃、良繁基地等，争取将损失的固定资产作报损处理，不纳入工程竣工验收范围。
　　4、增加工程造林任务、提高投入标准。地震灾区森林植被恢复，必须依托现有天然林保护、退耕还林等重点生态工程。在灾后重建过程中，需要争取国家增加我省天然林保护、退耕还林等重点生态工程建设任务，提高天然林保护、退耕还林等生态工程投入标准，并取消地方配套资金政策。对地震灾区损毁的经济林、原料林基地，需要国家增加林业贴息贷款额度，加大农业综合开发项目投入。
　　5、增加灾害损失林木清理采伐指标。今年，我省林业遭受了雨雪冰冻灾害和地震灾害的双重影响，给有关森林经营单位和广大林农造成了巨大损失。此次地震灾害，全省需清理林木面积达到136万亩，总蓄积达到600万立方米。同时，林区灾后重建也急需大量木材，需要积极向国家争取增加我省采伐限额和木材生产计划指标。
　　6、积极争取将四川纳入森林生态效益补偿范围。四川地处长江上游，是全国生态建设的核心区。大力保护和培育森林资源，搞好四川的生态建设，事关三峡库区和整个长江流域的生态安全。需要国家尽快将四川纳入全国森林生态效益补偿范围，建立国家重点生态公益林保护的长效机制，使我省2亿多亩国家重点生态公益林得到有效保护，将生态补偿作为一种重要的灾后重建手段，减轻灾后重建压力，弥补受灾损失。
　　7、实施四川地震灾区生态恢复重建工程。作为我国珍稀野生动植物资源的富集区、生态旅游的重点发展区、长江上游的主要水源区，四川生态区位极其重要。地震灾害造成的林地毁损、山体裸露，既大大降低了水源涵养功能，破坏了森林生态和大熊猫等珍稀野生动物的栖息环境，也给长江流域的经济发展和生态安全埋下了严重隐患。需要我们做好相关前期工作，对灾区生态资源、生物多样性等生态状况进行科学评估，制定森林植被、野生动物栖息地生态体系恢复规划，争取启动地震灾区生态恢复重建工程。
　　今后一个时期，灾后重建将是我省林业部门的一项主要工作。希望各级林业主管部门高度重视对灾后重建政策的研究，积极主动与当地政府和相关部门汇报衔接，全力抓好本地灾后重建规划的编制，力争把林业灾后重建内容全部纳入各级政府和相关部门灾后重建规划，确保不留“死角”。在此基础上，要扎实推进灾后重建规划的实施，以重建促发展，以重建促跨越，把我省的林业建设提高到一个新的水平。